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巡抚（第3页）

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省区

湖北

湖南

陕西

甘肃

新疆

广东

广西

云南

贵州

养廉银（两）

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职掌

明代

明代巡抚制度确立之后，巡抚大权在握，拥有一省行政、军事、监察、司法等各项权力，成为“三司”之上的地方最高行政官员。[2]

行政权。在巡抚制度初创时期，巡抚的权力较为单一，仅负责有关民政方面的专项事务，主要包括救灾、贩济、赋税征收等。如，宣德五年所派出的6位巡抚，其主要任务是总督税粮，保证税粮的征收，在督粮过程中，不可避免会遇到一系列问题，如有司作弊，豪户包揽，以及农户通负等，因而又得以便宜行事，具有一定的自主权。从宜宗给工部侍郎许廓巡抚河南的教书可以看出，当时巡抚的主要职责在于抚安百姓，兴利除弊，还没有节制三司的权力。曰：“今命尔往河南巡抚，凡军民有利当兴者，即举之；有害当除者，即革之；民有饥懂逃徙者，令复业，免其税粮一年。应行诸事，皆与河南三司计议行之，具由来奏。诸司官吏贪脏坏法、虐害军民者，擒问解京；奉公守法，爱养军民者，具名以闻。”显然，巡抚在初设之时，其权力还不足以节制三司，只能计议而行，但在兴利除害等方面也有便宜行事之权。而当巡抚制度建立之后，其行政权力明显增加。嘉靖时所修的《大明会典》对巡抚职权作了明确规定：“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓康、城池、堡隘、兵马军饷，及审编大户粮长、民壮快手等项地方之事，俱听巡抚处置。”可见，本为布政使所掌握的民政、财政及地方治安等项职权已转归到巡抚手中。巡抚的设立，使原掌一省之政的布政使成为其属官，布政使“凡有大兴革及诸政务，会都、按议，经划定而请于抚、按若总督。”到万历时，叶向高则说，“其（布政司）职掌只于钱谷薄书，类如巡抚下设之部。巡抚已将布政司之权侵夺殆尽，使布政司变成其下属机构。

监察、司法权。宣德七年（1432年）八月，宜宗命各处巡抚侍郎同巡按御史共同考察方面官、郡县官，这是巡抚拥有监察权力的开始。自景泰四年巡抚均加都御史衔后，巡抚的监察权力更加明确，成为名正言顺的监察官。巡抚有权与巡按御史一同负责对省级地方官进行三年一次的考核工作，可以举荐或奏罢省府所有官员，一省官员的前程掌握在巡抚等人的手中，因为在考核中，巡抚的评语好坏往往决定他们的去留升降，所以李堂说：“成化以来，凡要职征拜迁除，咸以巡抚旌异之奏为主。”弘治元年，左都御史马文升，兵部尚书余子俊奏准，命抚、按岁核镇守总兵、中官及分巡、守备等官兵政，行保举、论劾。此后，巡抚对地方一切文武官员都有监察之权。巡抚不仅可以监察地方，而且可以建言朝中事，“督抚带风宪衔，不独地方利弊可言，即朝延大政无不可入告。”巡抚的司法权主要表现为审核府州县上报的案件、详审罪四、捉拿、惩治盗贼等。嘉靖十九年，进一步扩大了巡抚的司法权限，“今后抚、按于六品以下有司贪酷不法者，许径自拿问，不必奏劾。”按察使原是“掌一省刑名按劫之事”的最高官吏，巡抚设立之后，遇有大案，按察使要在与都、布二司会议之后，“告抚、按以听于部、院。”按察使的监察、司法权力大大削弱，且受制于抚、按。

军事权。巡抚军事权力的取得与明朝武臣不通文墨有很大关系。“洪熙元年，以武不娴文墨，选方面、部属等官，在各总兵处总理文墨，商椎机密，”时称“参赞军务”。正统之后，北方局势紧张，南方内乱加剧，有许多文臣镇守遂被派往各地负责军政事务。天顺后，镇巡合一，又经常有一些巡抚都御史兼“参赞军务”衔，而插手于军事，但并不普遍。嘉靖后，随着社会矛盾的激化，几乎各处巡抚均加“提督军务”衔，俨然已成制度，其军事职能进一步加强，掌一省军政的都司要受其节制。巡抚不仅拥有军事决策权，军事调动、指挥权，甚至可以率军出征，已成为凌驾于武臣之上的地方长官，当地副总兵及其以下的武将，悉由巡抚节制。从制度上说，巡抚与总兵地位相当，然而从督抚、镇守太监和总兵议事时的坐次可以看出，巡抚的地位略高于总兵。《明史·朱英传》载：“镇守中官与督抚、总兵官坐次，中官居中，督抚居总兵官左”。而沈德符在《万历野获编》中则描述了，作为地方武臣中军权最重的总兵对巡抚（总督）毕恭毕敬的神态：“当督抚到任之初，兜整执杖，叩首而出，继易冠带肃谒，乃加礼貌焉。嘉靖中，即周尚文位三公，近日李成梁跻五等，亦循此规不敢喻也。”到嘉靖时期，大多巡抚还招练由自己直接统帅的标兵，并奏请领发旗牌以便宜行事。正因为嘉靖以来巡抚的军事权力日益增加，成为握有军事大权的地方长官，所以“巡抚调度失策，临警坐视，亦当从总兵之罚。[2]

此外，在皇帝领发给巡抚的救书中，一般还有许其“便宜行事”的权力。

清代

巡抚职掌如下。不设巡抚之省，以总督行巡抚事，则由总督履行巡抚职掌。无总督设置的山东、山西、河南三省巡抚，其职掌类同总督。

刑名案件，例归巡抚。乾隆帝上谕中曾说：“刑名事件，例由巡抚办理。”清代各省的死刑案件，逐级审转，最后必经巡抚复核，上报中央、皇帝。道咸年间历任按察使、巡抚、总督的吴振械也言及：“我朝钦恤民命，制刑之典，由州县而道府，而桌司，会其成于巡抚。”宣统年间任总督的锡良也说：“向例，州县刑事案件，徒罪解府、遣流解司、死罪解院”，这里所说的“院”，也指巡抚（这里还包括总督兼巡抚之职者）

钱粮财务，也属巡抚专责。雍正六年，为整肃山东、湖南、湖北吏治，清查亏空，雍正帝特命河南山东总督田文镜、湖广总督迈柱与各该省巡抚一同办理，其上谕中便指出：“管理钱粮，系巡抚专责……凡各省钱粮，总督旧无兼办之责，今令田文镜、迈柱兼理者，乃因人而施，后不为例。”康熙后期以后，各省部分税关划归督抚兼管征榷，实际上是责归巡抚，而不是总督。据乾隆后期成书的《历代职官表》记载，由督抚兼管的税关，共12省16处，所涉及的省份，有山西、山东、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、广东、广西、四川等12省，大部分是督抚并设的省份，其中11省15处，明确记载是由“巡抚兼管”，仅四川一省之夔关一处由四川总督兼管，而且可理解为是该总督因兼巡抚事而管税关。税关征收，属财务内容，这也是钱粮财务职掌属于巡抚的一种体现。

乡试。文科乡试，例应由巡抚入闹监临，即所谓各省“八月秋闹，例应巡抚监临”。乾隆十七年（1752年）上谕也曾说：“向例各省乡试，巡抚入闹监临”，这一年，乾隆帝以巡抚诸务繁重，不便分身，若督抚同城者，尚可由总督代行该处巡抚诸务，以便巡抚入考场监临。若专系巡抚驻扎之省，入闱监临动辄十日，势必耽误其他公务，因令嗣后专系巡抚驻扎之省，由巡抚酌委布政使或按察使监临，巡抚只于三场点名时，赴场督同搜查。武科乡试，亦巡抚主掌，即“武场乡试，例系巡抚主考”，雍正上谕也说：“各省每科考试武举，例用该省巡抚为主考官”，巡抚并司出题之事。雍正七年，以巡抚多有未曾习骑射技勇者，增提督、总兵或副将为同考官，与巡抚一起考试外场武技。江南两省特殊，其武科乡试之外场考试，曾由巡抚与总督会同校阅，乾隆三十三年（1768年），以江南省之江苏巡抚、安徽巡抚均须远赴江宁主考，其“武闹自外场以至揭晓，数十日中，殆无片刻之暇……巡抚远来江宁，随带书役、文卷，既多劳费，一应刑、钱案件，又有不能兼顾之势”，因而改归两江总督主考。该省文乡试也有同样问题，所以两江总督又预文乡试之事。另外，巡抚还兼掌录取定额或乡试改期之奏请等事，有总督设置之省份，此类事情及取中名额在两省或三省间的分配，由总督主掌。